Chi phí quản lý BHXH nhìn từ lăng kính giám sát

Khái niệm chi phí quản lý BHXH

Chi phí quản lý BHXH – hay còn được gọi đầy đủ là chi phí hành chính  quản lý các chế độ BHXH – là vấn đề đặt ra đối với hoạt động quản trị của hệ thống BHXH của mọi quốc gia với tiêu chí đánh giá chung về hiệu quả, hiệu năng nhằm đạt được mục tiêu chi phí thấp nhất – chất lượng tốt nhất.

Sự cần thiết và tính hợp lý của việc xác định chi phí quản lý BHXH luôn đòi hỏi phải bảo đảm hiệu quả, công khai, minh bạch và quan trọng hơn cả là phục vụ cho mục tiêu phát triển đối tượng, mở rộng phạm vi bao phủ của hệ thống An sinh xã hội và cung cấp dịch vụ chất lượng cho người thụ hưởng. Tuy nhiên, chi phí quản lý BHXH phục thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó quan trọng nhất là mô hình quản lý BHXH, việc thiết kế các chế độ, chính sách BHXH và khối lượng công việc quản lý, năng lực của hệ thống quản lý, mức độ ứng dụng công nghệ thông tin và kết quả của hoạt động đầu tư, tăng trưởng Quỹ BHXH. Do vậy, lời giải của bài toán chi phí quản lý BHXH ở mỗi quốc gia, với những trình độ phát triển và mô hình quản lý khác nhau là không đồng nhất.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, tùy theo thể chế và thiết kế mô hình, mà việc tính toán, xác định chi phí quản lý BHXH có thể dựa trên những định mốc khác nhau như xác định tỷ lệ % theo tổng thu, hoặc xác định tỷ lệ % theo tổng số chi trả chế độ, hoặc xác định chi phí quản lý theo số người tham gia bảo hiểm, hoặc xác định tỷ lệ % theo kết quả đầu tư, tăng trưởng Quỹ…

Thực trạng tổ chức bộ máy Ngành BHXH Việt Nam từ khi thực hiện Luật BHXH

Qua giám sát, có thể đánh giá thực trạng tổ chức, bộ máy Ngành BHXH từ khi thực hiện Luật BHXH được chia thành 04 giai đoạn như sau:

– Giai đoạn 2006-2008: Chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bộ máy của BHXH Việt Nam được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 100/2002/NĐ-CP ngày 06/12/2002 của Chính phủ. Theo đó, BHXH Việt Nam được tổ chức và quản lý theo hệ thống dọc, tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương, gồm 03 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện. Về cơ cấu tổ chức của BHXH Việt Nam ở Trung ương có 17 đơn vị trực thuộc, trong đó gồm 11 tổ chức giúp việc Tổng Giám đốc và 06 đơn vị sự nghiệp. Ở cấp tỉnh, có 63 BHXH tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; ở cấp huyện có 678 BHXH quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh.

– Giai đoạn 2008-2011: Chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bộ máy của BHXH Việt Nam được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 94/2008/NĐ-CP ngày 22/08/2008 của Chính phủ. Về tổ chức bộ máy, vẫn được tổ chức và quản lý theo hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương. Ở Trung ương, có 18 đơn vị trực thuộc gồm 12 tổ chức giúp việc Tổng Giám đốc và 06 đơn vị sự nghiệp. Ở cấp tỉnh, có 63 BHXH tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; ở cấp huyện, có 694 BHXH quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh.

– Giai đoạn 2011-2013: Tổ chức bộ máy của BHXH Việt Nam được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 116/2011/NĐ-CP ngày 14/12/2011 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 94/2008/NĐ-CP. Theo đó, ở Trung ương có 22 đơn vị trực thuộc gồm 15 tổ chức giúp việc Tổng Giám đốc và 07 đơn vị sự nghiệp. Ở cấp tỉnh, có 63 BHXH tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; ở cấp huyện, có 700 BHXH quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh.

– Từ năm 2014, chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bộ máy của BHXH Việt Nam được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 05/2014/NĐ-CP ngày 17/01/2014 của Chính phủ, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 05/03/2014. Theo đó, BHXH Việt Nam tiếp tục được tổ chức và quản lý theo hệ thống dọc, tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương, gồm 03 cấp: Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. ở Trung ương có 24 đơn vị trực thuộc gồm 16 tổ chức giúp việc Tổng Giám đốc và 08 đơn vị sự nghiệp. Ở cấp tỉnh có 63 BHXH tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; ở cấp huyện có 703 BHXH quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh.

Nhìn chung, việc quy định tổ chức bộ máy Ngành BHXH theo hệ thống dọc, tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương là phù hợp với tính chất công việc chuyên môn, nghiệp vụ chuyên sâu, thuận tiện cho hoạt động quản lý của Ngành, nhất là việc quản lý Quỹ BHXH, BHYT và công tác quản lý công chức, viên chức. Đồng thời, việc tăng thêm số lượng các đơn vị trực thuộc BHXH Việt Nam ở Trung ương theo từng giai đoạn nhằm đảm bảo hoàn thành tốt nhiệm vụ ngày càng tăng mà Chính phủ giao cho Ngành (từ 19 nhiệm vụ theo Nghị định 100/2002/NĐ-CP lên 28 nhiệm vụ theo Nghị định số 05/2014/NĐ-CP), cũng như đảm bảo giải quyết kịp thời, đầy đủ các chế độ, chính sách của người lao động, nhân dân theo đúng chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, góp phần quan trọng vào sự nghiệp An sinh xã hội, bảo đảm ổn định chính trị và phát triển kinh tế-xã hội đất nước.

Đảm bảo hoàn thành khối lượng công việc ngày càng tăng

Luật BHXH ban hành năm 2006, chính thức có hiệu lực thi hành từ 01/01/2007 đối với BHXH bắt buộc, từ 01/01/2008 với BHXH tự nguyện và từ 01/01/2009 đối với BHTN. Sau hơn 07 năm tổ chức thực hiện, đối tượng tham gia và thụ hưởng chính sách BHXH tăng lên rất lớn, nếu năm 2006, đối tượng tham gia BHXH là 6,7 triệu người thì đến hết năm 2013, đã có10,8 triệu người tham gia BHXH, BHTN, tăng trên 61% so với thời điểm trước khi thi hành Luật. Năm 2008, năm đầu tiên triển khai BHXH tự nguyện có 6.110 người tham gia thì đến nay đã có 156.000 người tham gia, tăng 255%. Nếu tính cả đối tượng tham gia BHYT, con số này lên tới gần 65 triệu người. Số thu BHXH, BHYT, BHTN hằng năm đạt trên 100.000 tỷ đồng/năm. Nếu năm 2007, thu BHXH là gần 23.769 tỷ đồng thì đến năm 2013, số thu BHXH đạt 115.986 tỷ đồng, tăng 487%.

Về công tác chi trả các chế độ BHXH, trong 07 năm (từ 2007-2013), BHXH Việt Nam đã thực hiện chi trả khoảng 497.105 tỷ đồng cho trên 57,27 triệu lượt đối tượng hưởng các chế độ BHXH bảo đảm đúng đối tượng, đủ số lượng, kịp thời và an toàn.

Thực hiện giải quyết chế độ chính sách cho người tham gia và thụ hưởng tăng đều qua từng năm: Nếu năm 2007, có 106.242 người được giải quyết chế độ BHXH hằng tháng thì năm 2013, là 133.986 người, tăng 1,3 lần. Năm 2007, số người hưởng BHXH một lần là 204.063 người thì năm 2013 là 749.820 người, tăng 3,67 lần. Cùng với việc đảm bảo quyền lợi cho người tham gia BHXH, BHXH Việt Nam còn ký hợp đồng khám, chữa bệnh BHYT và chi trả gần 30.000 tỷ đồng cho trên 57 triệu người tham gia BHYT với tổng số lượt khám, chữa bệnh trên 100 triệu lượt người/năm.

Trong khi đó, số lượng biên chế của Ngành BHXH được Bộ Nội vụ giao từ năm 2007 đến năm 2009 là 16.000 người, năm 2010 là 18.500 người, tăng 1,15 lần so với thời điểm trước khi thực hiện Luật BHXH. Đến nay, tổng số biên chế của toàn Ngành là 20.500 người, tăng 1,28 lần so với thời điểm trước khi thực hiện Luật BHXH, hoàn toàn chưa tương xứng với khối lượng công việc ngày càng gia tăng. Do vậy, áp lực công việc với đội ngũ công chức, viên chức, người lao động Ngành BHXH là hết sức nặng nề.

Nhiệm vụ tăng, thu nhập giảm, “chảy máu” nhân lực

Theo quy định của Luật BHXH hiện hành, chi phí quản lý BHXH được thiết kế theo từng loại quỹ và quy định tại 03 điều (Điều 95. quy định về chi phí quản lý đối với BHXH bắt buộc; Điều 101 quy định chi phí quản lý đối với BHXH tự nguyện và Điều 104 quy định chi phí quản lý đối với BHTN) nhưng việc xác định các chi phí quản lý này đều dựa trên nguyên tắc chung, đó là chi phí quản lý bằng mức chi phí quản lý của cơ quan hành chính nhà nước. Theo nguyên lý đó, chi phí quản lý BHXH hiện nay được kết cấu như sau:

Chi thường xuyên, bao gồm:

+ Chi tiền lương; chi cho hoạt động công vụ theo số biên chế được giao và lao động hợp đồng theo Nghị định số 68/2000/NĐ-CP là 20.500 người và các khoản chi khác theo định mức chi quản lý hành chính hằng năm của cơ quan hành chính nhà nước như: chi phục vụ hoạt động thường xuyên phát sinh hằng năm (bao gồm cả chi khen thưởng theo chế độ, phúc lợi tập thể, thông tin liên lạc, công tác phí, văn phòng phẩm, điện nước, xăng dầu…), các khoản chi nghiệp vụ mang tính chất thường xuyên hằng năm và kinh phí mua sắm, thay thế trang thiết bị, phương tiện làm việc, kinh phí sửa chữa tài sản thường xuyên.

+ Chi cho các nội dung mang tính chất đặc thù của Ngành như chi hoa hồng đại lý thu BHXH, BHYT tự nguyện; chi thù lao cấp thẻ và trả thẻ BHYT cho trẻ em dưới 06 tuổi; chi đôn đốc thu hồi nợ đọng; chi hỗ trợ cơ sở khám, chữa bệnh; chi thuê chuyên gia giám định chi phí khám, chữa bệnh BHYT; chi hỗ trợ thu hồi các khoản chi sai, chi kiểm tra, giám sát công tác thu, chi BHXH, BHYT và chi hỗ trợ hoạt động BHXH của khối an ninh, quốc phòng, cơ yếu… Các nội dung chi mang tính chất đặc thù của Ngành được xây dựng trên cơ sở nhiệm vụ thu, chi BHXH, BHYT được giao và mức chi theo quy định của pháp luật.

– Chi không thường xuyên: Gồm chi mua tài sản, trang thiết bị và phương tiện làm việc; chi đào tạo lại và bồi dưỡng nghiệp vụ cho công  chức, viên chức; chi nghiên cứu khoa học; các khoản chi khác theo quy định của pháp luật được xác định trên cơ sở nhiệm vụ được giao và mức chi theo chế độ quy định.

Tuy nhiên, ở cả hai nội dung chi đặc thù và chi không thường xuyên đều có một số nội dung không có mức chi cụ thể mà do Bộ Tài chính xây dựng trình Thủ tướng Chính phủ tính theo tỷ lệ tăng bình quân chung của đơn vị hành chính sự nghiệp.

Từ sau khi có Luật BHXH đến nay, chi phí quản lý bình quân hằng năm bằng 2,77% tổng số thu BHXH và bằng 1,63% tổng số thu, chi BHXH, cụ thể:

– Năm 2007, khi bắt đầu thực hiện Luật BHXH: Chi phí quản lý BHXH bằng 2,58% tính trên tổng số thu BHXH và bằng 1,48% trên tổng số thu, chi BHXH.

– Ba năm gần đây, tỷ lệ chi phí quản lý BHXH như sau:

 + Năm 2011, chi phí quản lý BHXH bằng 2,8% tính trên tổng số thu BHXH và bằng 1,63% trên tổng số thu, chi BHXH.

+ Năm 2012, chi phí quản lý BHXH bằng 2,64% tính trên tổng số thu BHXH và bằng 1,57% trên tổng số thu, chi BHXH.

+ Năm 2013, ước thực hiện chi phí quản lý BHXH bằng 2,34% tính trên tổng số thu BHXH và bằng 1,28% trên tổng số thu, chi BHXH.

Như vậy, tỷ lệ chi phí quản lý BHXH trên tổng số thu BHXH hoặc trên tổng số thu, chi BHXH qua các năm từ 2007 đến 2013 ngày càng giảm và không thống nhất, không gắn với nhiệm vụ thu, chi BHXH.

Do xác định chi phí quản lý BHXH bằng mức chi phí của cơ quan hành chính, tức là dựa trên cơ sở biên chế bộ máy được giao để thực hiện nhiệm vụ nên dẫn đến hệ quả là số định biên càng tăng thì đòi hỏi chi phí quản lý càng lớn. Bên cạnh đó, việc xác định chi phí quản lý hiện nay không chỉ chưa thống nhất đúng với bản chất sự nghiệp của tổ chức BHXH mà còn hạn chế quyền tự chủ trong tổ chức công việc, tạo sức ỳ trong thực hiện cải cách hành chính theo hướng tinh gọn, hiệu quả.

Theo báo cáo của Chính phủ, kể từ khi thực hiện Luật BHXH, Luật BHYT, khối lượng công việc mà Ngành BHXH phải đảm trách tăng lên gấp ba lần, trong khi đó tính chất công việc từ quản lý thu, chi đến hoạt động đầu tư để bảo toàn Quỹ BHXH đều hết sức phức tạp. Tại BHXH các tỉnh, thành phố, công chức, viên chức Ngành BHXH thường xuyên phải làm đêm, làm thêm giờ. Tuy nhiên, mức thu nhập lại chưa tương xứng với khối lượng công việc, chưa đảm bảo đời sống của công chức, viên chức và động viên họ cống hiến cho Ngành.

Năm 2010, mức tiền lương bình quân của cán bộ, viên chức trong toàn hệ thống BHXH là 2.254.800 đồng/người/tháng, thu nhập (bao gồm tiền lương và mức kinh phí tiết kiệm bổ sung vào tiền lương) bình quân là 3.969.000 đồng/người/tháng. Năm 2011, tiền lương bình quân của cán bộ, viên chức là 2.782.500 đồng/người/tháng, thu nhập bình quân là 4.869.500 đồng/người/tháng. Chỉ trong 04 năm đầu tổ chức thực hiện Luật BHXH, BHYT, đã có 1.353 cán bộ, viên chức xin ra khỏi ngành.

Những bất cập trong quy định về chi phí quản lý BHXH và đề xuất sửa đổi

Để đạt được lộ trình “BHXH cho mọi người lao động, BHYT toàn dân”, trước mắt là hoàn thành mục tiêu “50% lao động tham gia BHXH, 80% người dân có thẻ BHYT vào năm 2020” theo tinh thần Nghị quyết số 21-NQ-CP ngày 22/11/2012 của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, nhiệm vụ của Ngành BHXH trong thời gian tới là hết sức nặng nề, đòi hỏi phải tiến tới chuyên nghiệp hóa và hiện đại hóa quản lý. Chiến lược phát triển Ngành BHXH đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 của Chính phủ cũng đề ra việc hoàn thiện hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin của Ngành BHXH nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu quản lý. Vì vậy quy định về chi phí quản lý BHXH cần bám sát yêu cầu thực tiễn, gắn với nhiệm vụ thu, chi để Ngành BHXH có đủ kinh phí hoàn thành nhiệm vụ được giao.

Theo quy định tại Khoản 1, Điều 106 Luật BHXH năm 2006 “Tổ chức BHXH là tổ chức sự nghiệp, có chức năng thực hiện chế độ, chính sách BHXH, quản lý và sử dụng các Quỹ BHXH theo quy định của Luật này”.

Trong khi đó, Điều 95 và Điều 101 của Luật BHXH quy định “Chi phí quản lý BHXH bằng mức chi phí quản lý của cơ quan hành chính Nhà nước”.

Như vậy, ngay trong Luật BHXH đã thiếu thống nhất trong quy định về chi phí quản lý BHXH và tính chất, đặc thù của Ngành BHXH. Hoạt động của Ngành BHXH là hoạt động sự nghiệp, có nhiệm vụ thực hiện chính sách BHXH trên phạm vi toàn quốc, trong đó vừa có các nội dung hoạt động sự nghiệp, lại vừa có các hoạt động quản lý nhà nước như nhiệm vụ thu, chi BHXH, quản lý đối tượng tham gia và thụ hưởng các chế độ BHXH, quản lý, đầu tư, phát triển và sử dụng các quỹ BHXH…

Trong quá trình tổ chức thực hiện, quy định về chi phí quản lý BHXH còn những bất cập: Phương pháp xác định chi phí quản lý BHXH phức tạp, chưa khoa học, còn mang tính chất chủ quan; việc xác định chi phí quản lý BHXH chưa gắn với thực hiện nhiệm vụ thu chi, quản lý Quỹ BHXH và việc quản lý đối tượng, giải quyết chính sách BHXH; do vậy thiếu tính chủ động trong công tác điều hành nguồn kinh phí để đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Chi cho đầu tư phát triển Ngành BHXH hằng năm được Thủ tướng Chính phủ giao và được trích từ lãi đầu tư tăng trưởng Quỹ BHXH chưa được quy định trong Luật BHXH. Mặt khác, theo quy định của Luật BHXH, Luật BHYT, BHXH Việt Nam bên cạnh việc thực hiện nhiệm vụ thu, chi BHXH còn thực hiện nhiệm vụ thu, chi BHYT, quản lý đầu tư Quỹ BHXH, Quỹ BHYT, nếu chỉ tính tỷ lệ chi phí quản lý trên tổng số thu BHXH sẽ không phản ánh hết nhiệm vụ của Ngành.

Xuất phát từ thực tiễn đó, theo chúng tôi, sửa đổi Luật BHXH cần khắc phục những bất cập này. Luật BHXH sửa đổi, bổ sung cần phải quy định rõ chi phí, nội dung chi phí quản lý BHXH như chi cho công tác tuyên truyền thực hiện pháp luật và phát triển đối tượng; công tác quản lý và chi cho bộ máy làm công tác BHXH… Đặc biệt, cũng cần tính đến yếu tố trong bối cảnh khối lượng công việc và các chi phí đặc thù của ngành BHXH sẽ tăng nhanh để thực hiện mục tiêu bao phủ 50% lực lượng lao động vào năm 2020; yêu cầu ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý BHXH ngày càng cấp bách. Bên cạnh đó, cùng với quá trình phát triển, cải cách bộ máy theo hướng chuyên nghiệp và hiện đại hóa, sẽ có những giai đoạn chi phí quản lý BHXH tăng cao do cần tập trung đầu tư lớn, hoặc giảm dần do có những chi phí sẽ giảm mạnh… Do vậy, không nên quy định một tỷ lệ trần chi phí quản lý BHXH cứng nhắc trong Luật BHXH mà Quốc hội nên giao cho Chính phủ báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định tỷ lệ chi phí quản lý BHXH cho phù hợp với nhiệm vụ của Ngành BHXH trong từng giai đoạn, để đảm bảo nguyên tắc tiết kiệm, công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng Quỹ BHXH, đồng thời đảm bảo hiệu quả hoạt động của BHXH. /.