Những quan điểm lớn và sự cần thiết sửa đổi Luật Bảo hiểm xã hội

I. AN SINH XÃ HỘI VÀ NHỮNG QUAN ĐIỂM LỚN VỀ BHXH Ở VIỆT NAM

Ngay từ khi thành lập nước năm 1945, Chính phủ đã luôn chăm lo cải thiện đời sống của nhân dân lao động nói chung và đối với công nhân, viên chức nhà nước nói riêng. Ngoài việc ban hành chế độ tiền lương, Chính phủ đã ban hành các chế độ phụ cấp, trợ cấp xã hội mà thực chất là các chế độ BHXH như: trợ cấp ốm đau, sinh đẻ, tai nạn lao động, trợ cấp già yếu, trợ cấp cho cá nhân và gia đình công nhân, viên chức khi chết và xây dựng các khu an dưỡng, điều dưỡng, bệnh viện, nhà trẻ.

Điều 32 Hiến pháp năm 1959 quy định rõ: quyền của người lao động được giúp đỡ về vật chất khi già yếu, mất sức lao động, bệnh tật. Năm 1960, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị quyết, trong đó xác định “đi đôi với việc cải tiến chế độ tiền lương, cần cải tiến và ban hành các chính sách cụ thể về BHXH và phúc lợi cho công nhân viên chức, cán bộ”. Ngày 14/12/1961, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã phê chuẩn, Chính phủ ban hành Nghị định số 218/CP ngày 27/12/1961 kèm theo Điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH đối với công nhân viên chức nhà nước và Nghị định số 161/CP về chế độ đối với  lực lượng vũ trang.

Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp của thời kỳ đổi mới đã định hướng mục tiêu và các nội dung cốt lõi của chính sách bảo đảm An sinh xã hội đã được ghi nhận tại các Điều 3, 39, 56, 61 và 67. Các quy định này đã thể hiện sự tôn trọng đối với các quyền được chăm sóc sức khỏe, quyền được bảo đảm về lao động, việc làm và thu nhập, BHXH và trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện các chính sách chăm sóc sức khỏe nhân dân, bảo đảm đời sống cho người lao động, chăm lo cho người có hoàn cảnh khó khăn và thực hiện chính sách ưu đãi đối với người có công với cách mạng. Hiến pháp 1992 đã bước đầu thể chế hóa đường lối chỉ đạo và tầm nhìn về chính sách xã hội được tuyên ngôn trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 của Đảng, định hướng kết hợp giữa tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã hội, bảo đảm và không ngừng nâng cao đời sống vật chất của mọi thành viên trong xã hội về ăn, ở, đi lại, học tập, nghỉ ngơi, chữa bệnh và nâng cao thể chất. Quan điểm này đã tạo cơ sở thúc đẩy quá trình xây dựng và phát triển hệ thống pháp luật về BHXH trong suốt 20 năm vừa qua.

Cùng với quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thực hiện các chính sách xã hội nói chung và chính sách BHXH nói riêng ngày càng trở thành mối quan tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước ta. Ở khía cạnh vĩ mô, hệ thống quan điểm chỉ đạo về định hướng mục tiêu BHXH liên tục được bổ sung, củng cố qua các thời kỳ:

– Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 30/01/2008 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X xác định: “Xây dựng hệ thống BHXH đa dạng và linh hoạt phù hợp với yêu cầu của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Mở rộng các hình thức bảo hiểm bắt buộc và bảo hiểm tự nguyện; bổ sung, sửa đổi các chế độ BHXH còn bất hợp lý, bảo đảm quyền lợi của người tham gia BHXH; tách BHXH đối với khu vực hành chính nhà nước ra khỏi khu vực doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp và các lĩnh vực khác. Ðiều chỉnh lương hưu và trợ cấp BHXH theo cơ chế tạo nguồn, độc lập tương đối với chính sách tiền lương, giảm dần phần hỗ trợ từ ngân sách nhà nước; từng bước cải thiện đời sống của người về hưu theo trình độ phát triển của nền kinh tế.”

– Đại hội Đảng lần thứ XI khẳng định: “Bảo đảm ASXH; tiếp tục sửa đổi, hoàn thiện hệ thống BHXH, BHYT, BHTN,… đa dạng, linh hoạt, có khả năng bảo vệ, giúp đỡ mọi thành viên trong xã hội nhất là những đối tượng yếu thế dễ bị tổn thương”.

  – Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của Việt Nam giai đoạn 2011-2020 đã chi tiết hóa mục tiêu: “Phát triển hệ thống ASXH đa dạng, ngày càng mở rộng và hiệu quả. Phát triển mạnh hệ thống bảo hiểm như BHXH, BHTN, bảo hiểm tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp… Khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi để người lao động tiếp cận và tham gia các loại hình bảo hiểm”.

– Nghị quyết số 15-NQ/TW, ngày 01/6/2012 của Ban Chấp hành Trung ương khoá XI về một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012 – 2020 khẳng định quan điểm chỉ đạo “Hệ thống an sinh xã hội phải đa dạng, toàn diện, có tính chia sẻ giữa Nhà nước, xã hội và người dân, giữa các nhóm dân cư trong một thế hệ và giữa các thế hệ; bảo đảm bền vững, công bằng” và đặt mục tiêu “Phấn đấu đến năm 2020 có khoảng 50% lực lượng lao động tham gia BHXH; 35% lực lượng lao động tham gia BHTN”.

–  Nghị quyết số 21- NQ/TW, ngày 22/11/2012 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác BHXH, BHYT giai đoạn 2012 – 2020 tiếp tục khẳng định:

+ Vai trò, mục tiêu của BHXH trong hệ thống các chính sách xã hội nhằm hướng tới tăng cường nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội bền vững;

+ Xác định rõ trách nhiệm bảo đảm ASXH và phúc lợi xã hội là một chức năng, nhiệm vụ chủ yếu của Nhà nước gắn liền với phát triển kinh tế và là quyền lợi, trách nhiệm của toàn xã hội, trong đó BHXH phải là trụ cột chính trong các chính sách chủ đạo về ASXH;

+ BHXH phải đi trước một bước trong đổi mới chính sách, chế độ, linh hoạt, đa dạng cả về hình thức, mục tiêu và xã hội hóa để góp phần hướng tới mục tiêu an sinh xã hội và phúc lợi xã hội đa tầng, linh hoạt, bền vững, có thể hỗ trợ lẫn nhau, công bằng về trách nhiệm và lợi ích, chia sẻ rủi ro, hướng tới bao phủ toàn dân, chú trọng bảo vệ các đối tượng yếu thế phù hợp với phát triển kinh tế – xã hội và tiếp cận với thông lệ quốc tế;

+ Sớm có giải pháp cụ thể và đồng bộ sửa đổi chính sách, pháp luật về BHXH, khắc phục vướng mắc, khó khăn, tồn tại trong công tác tổ chức thực hiện BHXH hiện nay theo hướng quan tâm đến quyền và lợi ích của người tham gia nhưng phải chú trọng hơn về tài chính BHXH theo đúng nguyên tắc đóng – hưởng, cải tiến mô hình quản lý hiện đại, tách bạch các chế độ chính sách ngắn hạn, dài hạn, mở rộng và đa dạng các loại hình BHXH phù hợp với xu thế phát triển;

+ Mở rộng đối tượng tham gia BHXH; xây dựng chính sách khuyến khích nông dân, lao động trong khu vực phi chính thức tham gia BHXH tự nguyện; phấn đấu đến năm 2020 có 50% lực lượng lao động tham gia BHXH.

Từ nền tảng định hướng chính trị đó, Hiến pháp năm 2013 sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã quy định bao quát hầu hết các quyền cơ bản về chính trị, dân sự, kinh tế, xã hội, văn hóa của con người và đều hướng tới nhân dân, đảm bảo quyền và lợi ích của nhân dân. Với việc ghi nhận trong Hiến pháp về quyền con người đã đảm bảo phù hợp với các điều ước quốc tế về quyền con người mà nước ta tham gia ký kết. Hiến pháp đã bổ sung, làm rõ hơn nội hàm quyền con người, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, gắn liền với trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm thực hiện các quyền đó, thể hiện rõ bản chất dân chủ của Nhà nước ta. Với kỹ thuật lập hiến mới, đòi hỏi cao độ về tính khái quát, lần đầu tiên Hiến pháp đã hiến định khái niệm “an sinh xã hội” và khẳng định tại Điều 34 tư tưởng “Công dân có quyền được bảo đảm an sinh xã hội”, tại Điều 59 “Nhà nước tạo bình đẳng về cơ hội để công dân thụ hưởng phúc lợi xã hội, phát triển hệ thống An sinh xã hội…”.

  II. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT BHXH (SỬA ĐỔI)

Luật BHXH năm 2006 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong việc tạo cơ sở pháp lý để nâng cao hiệu quả thực thi chế độ, chính sách BHXH, pháp điển hóa các quy định hiện hành và bổ sung các chính sách BHXH phù hợp với quá trình chuyển đổi của nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng nguyện vọng đông đảo người lao động, bảo đảm an sinh xã hội và hội nhập quốc tế. Chính sách BHXH đã phát huy tích cực trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động, người sử dụng lao động, tạo điều kiện để mọi người lao động đều có thể tham gia vào hệ thống BHXH với việc bổ sung thêm hình thức BHXH tự nguyện, góp phần thực hiện mục tiêu An sinh xã hội. Nhận thức của người lao động, người sử dụng lao động và xã hội về BHXH, An sinh xã hội đã có những chuyển biến tích cực. Đối tượng tham gia BHXH tăng nhanh qua các năm: năm 2006 mới có 6,7 triệu người tham gia BHXH bắt buộc thì đến năm 2013 đã có hơn 10,8 triệu người (tăng gần 1,6 lần). Năm 2008 là năm đầu tiên triển khai BHXH tự nguyện có 6.110 người tham gia, đến nay đã có 173.000 người tham gia BHXH tự nguyện. Các chế độ BHXH được thiết kế phù hợp hơn, đảm bảo tốt hơn nguyên tắc đóng – hưởng, đã góp phần ổn định đời sống của người lao động trong quá trình làm việc và khi hết tuổi lao động. Tuy nhiên, qua 6 năm đi vào cuộc sống, thực tiễn thi hành pháp luật cho thấy Luật BHXH đang bộc lộ một số bất cập, hạn chế cần phải xem xét sửa đổi như sau:

Thứ nhất, mức độ bao phủ của BHXH bắt buộc và tự nguyện đều thấp. Đến cuối năm 2013, tổng số đối tượng tham gia BHXH bắt buộc mới chỉ chiếm khoảng 78% tổng số lao động có quan hệ lao động thuộc đối tượng tham gia BHXH bắt buộc theo quy định của pháp luật và mới chỉ chiếm khoảng hơn 20% lực lượng lao động. Cả khuôn khổ pháp lý và việc thực thi pháp luật về chế độ BHXH bắt buộc cũng như chế độ BHXH tự nguyện đều đang gặp những điểm nghẽn cần sự đột phá về phát triển đối tượng, cụ thể là :

– Chính sách BHXH tự nguyện chưa thu hút được người lao động trong khu vực không có quan hệ lao động tham gia. Là một nước nông nghiệp, tỷ lệ lao động phi chính thức và trong nông nghiệp chiếm tỷ trọng cao. Tuy nhiên, đến năm 2013, số người tham gia BHXH tự nguyện mới chỉ chiếm khoảng 0,3% số đối tượng thuộc diện tham gia BHXH tự nguyện. Nguyên nhân chính một phần là do các điều kiện, thủ tục, cơ chế pháp lý của BHXH tự nguyện chưa hấp dẫn được người lao động tham gia. Do vậy, yêu cầu thúc đẩy sự tham gia của các nhóm lao động khu vực phi chính thức, nông nghiệp vào hệ thống ASXH chính thức là hết sức cấp thiết để hướng tới một hệ thống An sinh xã hội bao phủ rộng tới các nhóm dân cư trong xã hội.

– Đối với BHXH bắt buộc, công tác quản lý lao động thuộc diện bắt buộc tham gia BHXH trong các thành phần kinh tế chưa kịp thời, thiếu chính xác; chưa có cơ chế  phối hợp, trao đổi thông tin về quản lý lao động một cách hiệu quả giữa các cơ quan chức năng. Việc xác định và giao BHXH Việt Nam thực hiện chỉ tiêu mở rộng đối tượng tham gia BHXH hằng năm còn thiếu cơ sở khoa học và chưa rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước trong việc chỉ đạo, quản lý nên trong nhiều năm qua, tỷ lệ lao động tham gia BHXH, đặc biệt là BHXH tự nguyện còn ở mức thấp, không phù hợp với lộ trình thực hiện đạt mục tiêu phấn đấu đến năm 2020 có 50% lực lượng lao động tham gia BHXH mà Nghị quyết số 15-NQ/TW đã đề ra.

Thứ hai, Luật BHXH 2006 chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới hệ thống BHXH theo hướng đa dạng hóa hình thức BHXH và phù hợp với mô hình An sinh xã hội trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường. Luật hiện hành mới chỉ thiết kế được một hệ thống bảo hiểm hưu trí đơn tầng, duy nhất do Nhà nước tổ chức, quản lý (hay còn gọi là hưu trí cơ bản). Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, nhà nước cần phải thiết kế mô hình BHXH theo hướng đa tầng, trong đó tầng hưu trí cơ bản do nhà nước tổ chức, quản lý để tạo ra một sàn an sinh tối thiểu cho mọi người lao động và tầng tiếp theo là bảo hiểm hưu trí bổ sung để tạo cơ hội cho những người lao động có điều kiện, mức thu nhập cao hơn sẽ tích lũy an sinh nhiều hơn, có mức sống tốt hơn sau khi hết tuổi lao động.

Thứ ba, quỹ hưu trí và tử tuất có nguy cơ mất cân đối trong tương lai gần, tỷ trọng giữa số tiền chi trả chế độ so với số thu từ đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động hàng năm có xu hướng tăng nhanh, nếu như năm 2007, tỷ trọng số chi so với số thu chỉ chiếm 57,2% thì sang năm 2008 con số này là 73,7%, năm 2009 là 81,8%, năm 2010 là 76,3%; năm 2011 là 77,0%; năm 2012 là 68,56% và ước năm 2013 là 76,6% (năm 2010 và năm 2012 tỷ trọng chi so với thu có giảm xuống là do tác động của việc thực hiện quy định về điều chỉnh tăng tỷ lệ đóng góp thêm 2% ở mỗi năm).

Theo dự báo của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), với các chính sách hiện hành thì quỹ hưu trí và tử tuất đến năm 2021 thu trong năm không đủ chi trong năm, để đảm bảo khả năng chi trả, phải lấy từ nguồn kết dư của quỹ. Đến năm 2034, phần kết dư không còn, số chi lớn hơn rất nhiều so với số thu.

Nguy cơ về mất cân đối quỹ hưu trí và tử tuất là do cơ chế đóng – hưởng BHXH còn mất cân đối, mức đóng chưa tương ứng với mức hưởng: tỷ lệ đóng góp vào quỹ hưu trí và tử tuất còn thấp so với mức hưởng lương hưu; từ năm 2014 trở đi, tỷ lệ đóng vào quỹ hưu trí và tử tuất là 22%, trong khi tỷ lệ hưởng lương hưu tối đa là 75% mức bình quân tiền lương, tiền công làm căn cứ đóng BHXH trong khi mức tiền lương, tiền công làm căn cứ đóng BHXH còn khoảng cách lớn với mức tiền lương, tiền công thực tế của người lao động (chỉ bằng 66% tiền lương, tiền công thực tế năm 2012); tỷ lệ hưởng lương hưu cao và công thức tính tỷ lệ hưởng lương hưu còn chưa hợp lý (75% cho 25 năm đóng BHXH đối với nữ và 30 năm đối với nam). Tỷ lệ tính hưởng lương hưu bình quân của nam là 2,5% cho một năm đóng, của nữ là 3% cho một năm đóng là quá cao (bình quân các nước trên thế giới là 1,7%). Tỷ lệ giảm lương hưu do nghỉ hưu trước tuổi chỉ 1% là thấp. Tiền lương bình quân làm căn cứ tính lương hưu của người lao động trong khu vực nhà nước chỉ tính bình quân trên một số năm cuối (là giai đoạn người lao động có mức lương cao nhất). Số người đóng BHXH cho một người hưởng lương hưu ngày càng giảm, nếu như năm 1996 có 217 người đóng BHXH cho 01 người hưởng lương hưu, con số này giảm xuống còn 34 người vào năm 2000, 19 người vào năm 2004, 14 người vào năm 2007, 11 người vào năm 2009, 9,9 người vào năm 2011 và đến năm 2012 chỉ có 9,3 người đóng BHXH cho 01 người hưởng lương hưu. Tuổi nghỉ hưu thấp, dẫn tới thời gian đóng BHXH ngắn (số năm đóng BHXH bình quân đối với nam là 28 năm và nữ là 23 năm) và thời gian hưởng lương hưu dài. Theo kết quả Tổng điều tra dân số và nhà ở Việt Nam năm 2009 thì số năm trung bình còn sống thêm của nam ở tuổi 60 là 18,1 năm và của nữ ở tuổi 55 là 24,5 năm (trên thực tế tuổi nghỉ hưu bình quân năm 2012 chỉ là 54,2 tuổi, trong đó nam là 55,6 tuổi và nữ là 52,6 tuổi).

Thứ tư, người lao động còn gặp nhiều khó khăn, cản trở trong việc tiếp cận các dịch vụ BHXH; tiếp cận, theo dõi các thông tin về BHXH liên quan đến việc đóng – hưởng của người lao động, người sử dụng lao động và nhà nước; việc cải cách thủ tục hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý BHXH còn chậm; chưa hình thành quản lý BHXH bằng thẻ BHXH điện tử để mọi người lao động đều có thể truy cập tìm hiểu, kiểm tra tất cả những thông tin liên quan tới tài khoản BHXH của mình, do vậy, nhiều trường hợp người lao động bị doanh nghiệp không đóng hoặc nợ BHXH đã rất lâu nhưng không biết.

Thứ năm, chế tài và việc xử phạt các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BHXH chưa nghiêm khắc nên tình trạng nợ đọng, chậm đóng BHXH còn xảy ra khá phổ biến, đặc biệt ở các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (chiếm trên 70% tổng số nợ), ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi hợp pháp của người lao động và nguồn thu quỹ BHXH. Theo Báo cáo của BHXH Việt Nam, đến 31/12/2013, tổng số nợ đọng BHXH và BHTN là 6.449 tỷ đồng, chiếm 4,47% số phải thu. Việc người sử dụng lao động trốn đóng, chậm đóng BHXH vừa ảnh hưởng đến tình hình tài chính của quỹ BHXH, nhưng quan trọng hơn là nó làm cho người lao động có nguy cơ không được thụ hưởng các chế độ An sinh xã hội, đặc biệt là chế độ bảo hiểm hưu trí do việc doanh nghiệp trốn đóng BHXH gây ra.

Thứ sáu, việc kiện toàn, nâng cao năng lực tổ chức bộ máy thực hiện; xác định chi phí quản lý BHXH; ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý hệ thống BHXH; cung ứng dịch vụ công chậm được đổi mới nên chưa tạo điều kiện thuận lợi cho mọi người dân tham gia và thụ hưởng các chế độ BHXH, BHYT, đáp ứng yêu cầu hội nhập và phù hợp với thông lệ quốc tế.

Với những lý do khách quan nêu trên, cần thiết phải đổi mới căn bản, toàn diện pháp luật về BHXH để đáp ứng yêu cầu phát triển hệ thống An sinh xã hội phù hợp với nền kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế trong tình hình mới. Nếu không mở rộng diện bao phủ BHXH tới đông đảo người lao động thì trong tương lai, đất nước sẽ phải đối mặt với hàng triệu người lao động bước vào tuổi nghỉ hưu không có thu nhập từ lương hưu, gánh nặng này sẽ thuộc về Nhà nước, đó là phải trợ cấp xã hội cho hàng triệu người để hỗ trợ cho cuộc sống của họ (năm 2011 tổng số người từ 80 tuổi hưởng trợ cấp xã hội là: 1.331.449 người với kinh phí là 2.954 tỷ đồng). Đây là vấn đề cần phải quan tâm trong quá trình sửa đổi Luật BHXH./.